Нужен ли «капитальный ремонт» политической системе Украины?

К 2014 году в Украине функционировала жестко централизованная политическая система с дуализмом исполнительной ветви власти и нечетким распределением обязанностей на местном уровне.

В рамках этой системы победитель получал все. Децентрализация, которая длится с 2014 года, ставит целью уменьшить влияние центральной власти и передать ответственность за повседневные вопросы жизни граждан избранной местной власти. Это должно сделать более ответственными не только местных чиновников, но и граждан, и таким образом способствовать демократическому развитию Украины.

За 23 года своего существования записан в Конституции разделение власти между президентом и парламентом менялся трижды. Сразу после принятия в 1996 году Конституция предоставляла почти неограниченную власть президенту; в 2004 Конституцию было изменено, и почти вся власть отошла парламента. В 2010 Конституционный суд отменил эти изменения по представлению тогдашнего президента Виктора Януковича. В 2014, после Революции достоинства, изменения снова вступили в силу.

Сейчас основным источником власти в стране является парламент, который назначает премьер-министра, почти всех членов Кабмина, а также утверждает представленные президентом кандидатуры на позиции министра иностранных дел и министра обороны. Совет также согласовывает ряд других назначений (генеральный прокурор, председатель СБУ, председатель НБУ и т. п.). Впрочем, чтобы воспользоваться этой властью, парламент нужно минимум 226 голосов. До 2019 года ни одна партия не имела столько голосов, что порождало потребность в формировании коалиции. Поиск парламентских компромиссов замедлял принятие законов – как прогрессивных, так и вредных.

Избирательная система

Более широкие полномочия парламента повышают важность дизайна избирательной системы. В Украине в течение долгого времени функционировала смешанная система, при которой половина парламента избирается по партийным спискам, а другая половина – в одномандатных округах (хотя Украина экспериментировала как с полностью пропорциональной, так и по полностью мажоритарной системами).

Поскольку наши партии сплочены вокруг лидеров, а не вокруг идей или ценностей, оба компоненты избирательной системы имеют серьезные недостатки:

Партийные лидеры могут продавать места в списках за деньги или за лояльность.
В одномандатных округах более высокие шансы на выигрыш имеют кандидаты с большим финансовым ресурсом (хотя последние выборы показали, что из этого правила бывают и исключения).
В одномандатных округах много голосов пропадает, поэтому выиграть могут кандидаты, которые имеют поддержку меньшинства.
Система открытых списков, принятая в июле 2019 года, должен убрать эти недостатки – повысить репрезентативность, мотивировать к созданию идеологических партий, а также позволить местным лидерам выходить на национальный уровень под брендом определенных политических партий. Правда, президент ветировал новый Избирательный кодекс. И даже после вступления его в действие внедрение новой системы состоится лишь в конце 2024 года, поэтому следующие выборы будут проходить еще по действующей системе.

Дуализм исполнительной власти

Президент назначает глав местных администраций, кандидатуры которых подает Кабмин. Главы местных администраций подчиняются и президенту, и Кабинету министров. Этот закреплен в Конституции дуализм исполнительной власти создает потенциал для конфликтов между президентом и премьером. Он ограничивает контроль Кабмина над исполнительной ветвью, таким образом подрывая его способность внедрять свою политику. Проект изменений в Конституцию, который рассматривался в 2015 году в рамках реформы децентрализации, не смог бы решить эту проблему. Впрочем, парламент не проголосовал за этот законопроект через наличие в тексте пункта об особом статусе Донбасса.

Децентрализация

Децентрализация, начатая в 2014 году, является, пожалуй, важнейшей из структурных реформ. Также, она популярна среди избирателей. До реформы в Украине существовало четыре административные уровни: село/район города – район или город – область – страна. Многие деревни были слишком малы, чтобы предоставлять своим жителям качественные публичные услуги. Реформа децентрализации предусматривает создание Объединенных территориальных общин (ОТГ), которые получат для этих целей значительные бюджеты. Целевой минимум населения ОТГ – 10 000 человек. По состоянию на август 2019 года ОТГ покрывали 40% территории Украины, в них проживало почти 30% населения. 4330 меньших общин было объединено в ОТГ, еще 6331 должны войти в реформы.

Чтобы поощрить к добровольному объединению общин, вновь ОТГ предоставили фискальные стимулы – 60% налога на доходы физических лиц и 10% налога на прибыль остаются в общине, кроме того они получают из госбюджета субсидии и субвенции на развитие инфраструктуры. ОТГ имеют право самостоятельно определять ставки налогов на недвижимость и землю в установленных пределах. Одновременно значительно возросла ответственность местных властей за повседневную жизнь граждан – ведь местные органы власти распределяют медицинскую и образовательную субвенции, инфраструктурные средства и тому подобное. Важной составляющей этого процесса была передача Министерством юстиции ряда регистрационных услуг местной власти и частным нотариусам. Поэтому теперь ОТГ могут конкурировать друг с другом с помощью качества услуг и созданного ими инвестиционного климата.

Хотя в целом децентрализация прошла успешно, и больше всего от нее выиграли ОТГ и города, путь к этому был непростой. Некоторые областные и районные чиновники саботировали создание общин. Некоторые новосозданные общины все еще слишком малы, чтобы оказывать публичные услуги на достойном уровне. Хотя население ОТГ в среднем составляет 10,7 тысяч человек, в 37% общин живут менее чем 5 тысяч человек. Возможно, этим общинам придется объединяться с другими.

Важным пряником децентрализации стало решение правительства разрешить ОТГ получать государственную землю вокруг них в свою коммунальную собственность. Эти земли могут стать существенным источником дохода общин. Иногда ОТГ приходится подавать в суд на Держгеокадастр, чтобы получить эти земли. Тем не менее, по состоянию на август 2019 ОТГ получили 1,5 млн га сельскохозяйственной земли.

Финальные шаги децентрализации должны быть такими:

Обязательное объединение ОТГ, что не объединились до определенной даты.

Решить вопрос районов – нужно решить, останется ли районный уровень управления. Если так, надо будет пересмотреть его полномочия и обязанности, если нет – районы необходимо ликвидировать на законодательном уровне.

Четко распределить обязанности на местном уровне – то есть между местными филиалами органов центральной власти и местными выборными органами.

По логике реформы, на определенном этапе понадобится внести изменения в Конституцию, чтобы таким образом закрепить новые реалии и распределение власти между центром и регионами. Если парламент начнет работу над такими правками к Конституции, он может воспользоваться этим случаем, чтобы лишить президента возможности вмешиваться в политику правительства. Как отмечает Роджер Маєрсон, лучшим президентом для страны будет тот, кто согласится на уменьшение своей власти.

Децентрализация имеет два важных политических следствия. Во-первых, она делает возможным появление и органический рост политических лидеров на местах. В Украине традиционный путь в политику лежит или присоединения к партии, в которой лидер выступает в роли паровоза, или через подкуп избирателей в определенном округе – напрямую или через подарки или определенные блага для общества. Благодаря децентрализации местных политиков появилась мотивация предоставлять жителям своих общин качественные услуги, чтобы перейти на высший уровень.

Во-вторых, расширение влияния местной власти на большинство аспектов повседневной жизни лишит избирателей возможности винить в проблемах кого-то кроме избранных ими местных чиновников. Это должно способствовать более ответственному голосованию.

Конечно, эти изменения не произойдут за один день. Тем не менее, первые шаги сделаны в правильном направлении, и реформа должна продолжаться.

По материалам .